Watchdoc

Проєкт Закону про Бюро економічної безпеки України

Дата/номер реєстрації: 02.07.2020 року, №3087-д (як доопрацьований)

Авторський колектив: Гетманцев Д.О. (СН) – голова комітету з питань з питань фінансів, податкової та митної політики, Василевська-Смаглюк О.М. (СН) та ще 11 інших авторів

Профільний напрямок: Антикорупція / прокуратура / ДБР / СБУ / МВС/ Економічна політика

Стан розгляду: На розгляді профільного комітету після доопрацювання

Норми законопроекту


Стаття 1. Статус Бюро економічної безпеки України.
1.      Бюро економічної безпеки України є державним правоохоронним органом, на який покладаються завдання щодо запобігання, виявлення, припинення, розслідування та розкриття кримінальних правопорушень, віднесених законом до його підслідності.

незрозуміла організаційно-правова форма “державний правоохоронний орган”, тоді як мав би бути “центральний орган виконавчої влади”

Стаття 12. Структура і чисельність Бюро економічної безпеки України

1. Бюро економічної безпеки України є юридичною особою публічного права та здійснює свої повноваження безпосередньо і через територіальні управління. 
Територіальні управління Бюро економічної безпеки України є юридичними особами публічного права, мають самостійний баланс, рахунки в органах Державної казначейської служби України, печатку із зображенням Державного Герба України і своїм найменуванням.

Організаційна структура Бюро економічної безпеки України визначається Президентом України.

Стаття 31. Рада громадського контролю

1. З метою забезпечення прозорості та суспільного контролю за діяльністю Бюро економічної безпеки України, при Бюро економічної безпеки України утворюється Рада громадського контролю у складі 15 осіб, яка формується на засадах відкритого та прозорого конкурсу.

Положення про Раду громадського контролю при Бюро економічної безпеки України та порядок її формування затверджуються Президентом України за поданням Директора  Бюро економічної безпеки України.


2. Гранична чисельність працівників центрального апарату та територіальних управлінь Бюро економічної безпеки України становить не більше 4 тисяч осіб.

 
Стаття 13. Порядок призначення Директора Бюро економічної безпеки України

1. Директор Бюро економічної безпеки України призначається на посаду Президентом України за поданням комісії з проведення конкурсу на зайняття посади Директора бюро економічної безпеки України (далі - Конкурсна комісія).

Директор Бюро економічної безпеки України звільняється з посади Президентом України за наявності підстав, визначених частиною п’ятою статті 14 цього Закону.
 
2. Організацію та проведення конкурсу здійснює Конкурсна комісія відповідно до цього Закону.

3. До складу Конкурсної комісії входять:
  1. три особи, визначені Президентом України;
  2. дві особи, визначені Верховною Радою України за поданням комітету до предмету відання якого належать питання фінансів, системи оподаткування, загальнодержавні податки і збори;
  3. одна особа, визначена Верховною Радою України за поданням комітету Верховної Ради України до предмету відання якого належать питання організації та діяльності правоохоронних органів, оперативно-розшукової діяльності;
  4. три особи, визначені Кабінетом Міністрів України.
 
9. Рішення Конкурсної комісії можуть бути оскаржені до суду лише з питань додержання встановленого цим Законом порядку організації та проведення конкурсу на зайняття посади Директора Бюро економічної безпеки України.

12. Відібрані Конкурсною комісією три кандидати подаються на розгляд Президенту України.

Президент України призначає на посаду Директора бюро економічної безпеки України одного з відібраних Конкурсною комісією кандидатів протягом десяти днів з дня внесення Конкурсною комісією відповідного подання.

- неконституційне призначення/звільнення Президентом України директора БЕБ та затвердження організаційної структури БЕБ;
- неконституційне повноваження Президента України затверджувати Положення про Раду громадського контролю та Порядок її формування
- “взята зі стелі” чисельність співробітників БЕБ.
- незбалансований склад конкурсної комісії, який не дає можливості обрати професійного, доброчесного і аполітичного директора БЕБ
- можливість оскарження рішень Конкурсної комісії в законі фактично обмежує конституційне право людини і громадянина в судовому порядку, що може стати наслідком оскарження цієї норми в Конституційний суд.
- надто широка дискреція (яка і так неконституційна) для Президента України стосовно обрання директора БЕБ з трьох кандидатів;

Стаття 5. Гарантії незалежності Бюро економічної безпеки України

2. Забороняється незаконне втручання державних органів, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, політичних партій, громадських об’єднань, інших фізичних або юридичних осіб у діяльність Бюро економічної безпеки України.
Будь-які вказівки, пропозиції, вимоги, доручення, спрямовані до Бюро економічної безпеки України та його працівників, що стосуються питань досудового розслідування в конкретних кримінальних провадженнях, є неправомірними і не підлягають виконанню. У разі отримання такої вказівки, вимоги, доручення тощо працівник Бюро економічної безпеки України невідкладно інформує про це в письмовій формі Директора Бюро економічної безпеки України.

неврегульованість як діяти Директору Бюро, якщо йому надходять незаконні вказівки.

Стаття 14. Директор Бюро економічної безпеки України
...
5. Повноваження Директора Бюро економічної безпеки України припиняються у зв’язку з його звільненням або смертю.
Директор Бюро економічної безпеки України звільняється з посади в разі:

10) визнання Президентом України, Верховною Радою України роботи Бюро економічної безпеки України незадовільною за результатами звіту Директора Бюро економічної безпеки України із зазначенням чітких причин та підстав такого рішення;

не беручи до уваги неконституційність повноважень Президента України стосовно призначення/звільнення, зауважуємо, що Президент України не може одноосібно вирішити, що робота БЕБ є незадовільною і відразу звільнити директора БЕБ з посади. Надто широкі дискреційні повноваження.

Стаття 17. Працівники Бюро економічної безпеки України
1. До працівників Бюро економічної безпеки України належать особи, які мають спеціальні звання, державні службовці та особи, які уклали трудовий договір із Бюро економічної безпеки України.

Стаття 22. Спеціальні звання осіб Бюро економічної безпеки України
1. Установлюються такі спеціальні звання Бюро економічної безпеки України: ...

мілітаризація органів правопорядку лише шкодить, не додаючи нічого, окрім як повної контрольованості (заполітизованості) в роботі співробітників

Стаття 32.  Контроль за діяльністю Бюро економічної безпеки України та його підзвітність

1. Директор Бюро економічної безпеки України щорічно не пізніше 1 березня, звітує Президенту України, Верховній Раді України про діяльність Бюро економічної безпеки України за попередній календарний рік.
4. Верховна Рада України, Президент України за результатами розгляду звіту Директора Бюро економічної безпеки України про результати діяльності цього органу за календарний рік, стан виконання покладених на нього завдань, додержання законодавства, прав і свобод людини і громадянина, а також напрями та шляхи підвищення ефективності діяльності Бюро економічної безпеки України може визнати роботу Директора Бюро економічної безпеки України задовільною чи незадовільною.
7. Незалежна оцінка (аудит) ефективності діяльності Бюро економічної безпеки України проводиться за рішенням Президента України. Порядок проведення незалежної оцінки (аудиту) ефективності діяльності Бюро економічної безпеки України, визначається Президентом України. 

Стаття 14. Директор Бюро економічної безпеки України

Директор Бюро економічної безпеки України звільняється з посади в разі:
10) визнання Президентом України, Верховною Радою України роботи Бюро економічної безпеки України незадовільною за результатами звіту Директора Бюро економічної безпеки України із зазначенням чітких причин та підстав такого рішення;

втручання ПУ в діяльність БЕБ через встановлену у ПЗУ підконтрольність та підзвітність БЕБ ПУ. Крім того, незадовільна на думку ПУ за результатами звіту, робота Директора БЕБ є підставою для визнання його роботи незадовільною та відповідно звільнення;

Стаття 8. Повноваження Бюро економічної безпеки України

1. Бюро економічної безпеки України відповідно до покладених на нього завдань:

12) витребовує за рішенням керівника структурного підрозділу органу Бюро економічної безпеки України та одержує в установленому законом порядку від інших правоохоронних та державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій інформацію, необхідну для виконання повноважень Бюро економічної безпеки України;

встановлення права БЕБ витребувати в інших правоохоронних органах, органах державної влади і т. необхідної для виконання завдань інформації лише за рішенням керівника структурного підрозділу БЕБ позбавляє самостійності детективів передбаченої в КПК самостійності в прийнятті рішень та вчиненні процесуальних дій;

Стаття 14. Директор Бюро економічної безпеки України

1. Керівництво діяльністю Бюро економічної безпеки України здійснює його Директор.
2. Директором Бюро економічної безпеки України може бути громадянин України не молодше 35 років, який має вищу юридичну освіту, стаж роботи за спеціальністю не менше десяти років, досвід роботи на керівних посадах в органах влади, підприємствах, установах, організаціях незалежно від форми власності не менше п’яти років, вільно володіє державною мовою і здатний за своїми діловими та моральними якостями, освітнім і професійним рівнем, станом здоров’я виконувати відповідні службові обов’язки.

заниження вимог до кандидата на посаду Директора БЕБ щодо освіти у вигляді просто вищої юридичної освіти порушує принципи вимог щодо кандидатів на посади категорії «А», «Б», встановлені Законом України «Про державну службу», де така вимога передбачає «не нижче рівня магістр». Це може призвести до зайняття посади особою, яка не відповідатиме вимога щодо освіти;

Стаття 14. Директор Бюро економічної безпеки України

Директор Бюро економічної безпеки України звільняється з посади в разі:
  1. закінчення строку його повноважень;
  2. подання письмової заяви про припинення повноважень за власним бажанням;
  3. призначення чи обрання на іншу посаду за його згодою;
  4. досягнення 65-річного віку;
  5. неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров’я відповідно до висновку медичної комісії;
  6. набрання законної сили рішенням суду про визнання його недієздатним або про обмеження його цивільної дієздатності, або визнання його безвісно відсутнім чи оголошення його померлим;
  7. набрання законної сили обвинувальним вироком суду стосовно нього;
  8. припинення громадянства України, набуття громадянства (підданства) іншої держави або виїзду на постійне проживання за межі України;
  9. невідповідності обмеженням щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності, передбаченим Законом України "Про запобігання корупції", встановленої рішенням суду, що набрало законної сили;
  10. визнання Президентом України, Верховною Радою України роботи Бюро економічної безпеки України незадовільною за результатами звіту Директора Бюро економічної безпеки України із зазначенням чітких причин та підстав такого рішення;
  11. наявності заборгованості із сплати аліментів на утримання дитини, сукупний розмір якої перевищує суму відповідних платежів за шість місяців з дня пред’явлення виконавчого документа до примусового виконання.

відсутність у підставах звільнення Директора БЕБ, крім вказаного порушення вимог суміщення і сумісництва, факту притягнення його до адміністративної відповідальності за вчинення інших адміністративних  правопорушень, пов’язаного з корупцією (наприклад, накладення адмінстягнення за вчинення правопорушення, пов’язаного з корупцією);

Розділ VI

ПРИКІНЦЕВІ ПОЛОЖЕННЯ

4) у Кримінальному процесуальному кодексі України (Відомості Верховної Ради України, 2013 р., № 9—13, ст. 88):

у статті 214:

доповнити частиною десятою такого змісту:
«10. Відомості про кримінальне правопорушення, передбачене статтями 212, 2121 Кримінального кодексу України, можуть бути внесені до Єдиного реєстру досудових розслідувань лише у разі, коли податкове правопорушення визначено актом документальної перевірки відповідно до вимог статті 86 Податкового кодексу України та іншими додатковими фактичними даними, що встановлюють наявність чи відсутність фактів та обставин кримінального правопорушення

змінами до статті 214 КПК щодо встановлення поряд з підставами для внесення в ЄРДР відомостей про к/п за ст. 212, 212-1 КК. Крім наявності акту документальної перевірки, в якому зафіксовано правопорушення, «та іншими додатковими фактичними даними, що встановлюють наявність чи відсутність факту та обставин к/п», порушується принцип юридичної визначеності щодо визначення конкретного переліку таких підстав та може призвести до зловживань з боку детективів БЕБ при внесенні/невнесенні відповідних відомостей в ЄРДР;

Розділ VI

ПРИКІНЦЕВІ ПОЛОЖЕННЯ

4) у Кримінальному процесуальному кодексі України (Відомості Верховної Ради України, 2013 р., № 9—13, ст. 88):
у статті 216:
частину третю викласти в такій редакції:
"3. Детективи органів Бюро економічної безпеки України здійснюють досудове розслідування кримінальних правопорушень, передбачених статтями 204, 2051, 206, 212, 2121, 2181, 219, 2201, 2202, 222, 2221, 2222 2231, 2232, 224, 229, 231, 232, 2321, 2322, 233 Кримінального кодексу України.

безпідставне та нелогічне розпорошення підслідності, оскільки змінами до статті 216 КПК до підслідності БЕБ відносять розслідування к/п за статтею 224 КК (виготовлення, збут та використання підроблених недержавних цінних паперів), в той час як розслідування к/п за статтею 199 КК (…підроблених грошей, державних цінних паперів) залишається за Національною поліцією;

Розділ VI

ПРИКІНЦЕВІ ПОЛОЖЕННЯ

4) у Кримінальному процесуальному кодексі України (Відомості Верховної Ради України, 2013 р., № 9—13, ст. 88):
у статті 216:

Частину десяту викласти в такій редакції:
«……
Прокурор, який здійснює нагляд за досудовим розслідуванням, своєю постановою протягом 5 робочих днів з моменту внесення ним самостійно чи слідчим органу досудового розслідування в порядку, передбаченому статтею 214 цього Кодексу, відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про кримінальні правопорушення, віднесені до підслідності органів Бюро економічної безпеки України зобов’язаний організувати та передати всі матеріали кримінального провадження за підслідністю до органів Бюро економічної безпеки України для подальшого здійснення досудового розслідування ";
……
Частину десяту викласти в такій редакції:

"10. Якщо під час досудового розслідування буде встановлено інші злочини, вчинені особою, щодо якої ведеться досудове розслідування, або іншою особою, якщо вони пов’язані із злочинами, вчиненими особою, щодо якої ведеться досудове розслідування, і які не підслідні тому органу, який здійснює у кримінальному провадженні досудове розслідування, прокурор, який здійснює нагляд за досудовим розслідуванням, у разі неможливості виділення цих матеріалів в окреме провадження своєю постановою протягом 5 робочих днів з моменту внесення ним самостійно чи слідчим органу досудового розслідування в порядку, передбаченому статтею 214 цього Кодексу, відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про такі злочини, визначає підслідність всіх цих злочинів.
…..»

зміни до статті 216 КПК щодо визначення прокурором підслідності за іншим органом, ніж БЕБ (зміна підслідності) у строк 5 днів, є необґрунтованими та суперечать встановленим КПК строкам зміни підслідності та передачі матеріалів («він зобов’язаний невідкладно, але не пізніше наступного дня, з дотриманням правил підслідності передати наявні у нього матеріали до органу досудового розслідування та доручити проведення досудового розслідування»). Це призведе до зловживань та безпідставного затягування строків;

Розділ VI

ПРИКІНЦЕВІ ПОЛОЖЕННЯ

5) у Законі України "Про оперативно-розшукову діяльність" (Відомості Верховної Ради України, 1992 р., № 22, ст. 303 із наступними змінами):
частину першу статті 92 доповнити пунктом 10 такого змісту:
"10) ліквідації державного органу, до складу якого входить підрозділ, уповноважений цим Законом на ведення оперативно-розшукової діяльності. У разі закриття оперативно-розшукової справи з підстав, визначених цим пунктом, матеріали такої справи передаються до підрозділів інших державних органів, яким цим Законом надано право ведення оперативно-розшукової діяльності відповідно до компетенції. Якщо у матеріалах оперативно-розшукової справи містяться дані про обставини, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення, уповноважений прокурор приймає рішення про внесення відповідних відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань";

встановлення в ЗУ «Про ОРД» ліквідацію органу  підставою для закриття ОРС перед передачею цією ОРС до іншого органу призведе до їх безпідставного закриття та порушення строків їх ведення;

Розділ VI

ПРИКІНЦЕВІ ПОЛОЖЕННЯ

29) у Законі України "Про Службу безпеки України" (Відомості Верховної Ради України, 1994 р., № 28, ст. 232 із наступними змінами):

у статті 2:
у частині першій слово "економічного" виключити;
у частині другій слова "тероризму, корупції та організованої злочинної діяльності у сфері управління і економіки" замінити словом "тероризму";
у частині першій статті 10 слова "захисту національної державності, боротьби з корупцією і організованою злочинною діяльністю" замінити словами "захисту національної державності";
у частині першій статті 15 слова "захисту національної державності, боротьби з корупцією і організованою злочинною діяльністю" замінити словами "захисту національної державності";

зміни до ЗУ «Про СБУ» щодо зміни їх компетенції в частині щодо здійснення досудового розслідування та ОРД у сфері боротьби з корупцією та оргзлочинністю не є предметом закону про створення БЕБ. Такі зміни мають бути відображені у відповідному законопроекті щодо діяльності СБУ. Запровадження таких змін законом Про БЕБ призведе до розбалансування системи діяльності правоохоронних органів. Це ж стосується і до закону щодо боротьби з оргзлочиннісю;


Розділ VI

ПРИКІНЦЕВІ ПОЛОЖЕННЯ

42) у Законі України "Про боротьбу з тероризмом" (Відомості Верховної Ради України, 2003 р., № 25, ст.180 із наступними змінами):
у частині дев’ятій статті 5 слова «центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику, державну політику у сфері державної митної справи» замінити словами «Бюро економічної безпеки України».

Довідково:
(Зміст статті Закону із запропонованими змінами: Бюро економічної безпеки України, здійснює контрольно-дозвільні процедури з переміщення товарів (вантажів) у районі проведення антитерористичної операції, вживає заходів для виявлення, аналізу та перевірки фінансових операцій, які можуть бути пов’язані з фінансуванням тероризму, здійснює інші заходи із запобігання та припинення злочинів у сфері оподаткування, митній та бюджетній сферах, злочинів, пов’язаних з відмиванням, легалізацією, розкраданням коштів та іншими незаконними фінансовими операціями.

змінами до ЗУ «Про боротьбу з тероризмом»  пропонується до повноважень БЕБ, як суб’єкта боротьби з тероризмом віднести здійснення контрольно-дозвільних процедур з переміщення товарів (вантажів) у районі проведення антитерористичної операції, що є компетенцією інших державних органів (податкової /митної служби) та неприпустимим для правоохоронного органу, основним повноваженням якого є протидія к/п у сфері економіки та їх досудове розслідування

Короткий опис аналізу змісту законопроекту


Позитивні аспекти: 
  • ліквідація податкової міліції;
  • створення єдиного органу, до компетенції якого відноситиметься виявлення. припинення, розслідування та розкриття к/п в економічній сфері;
  • усунення дублювання функцій щодо розслідування к/п в сфері економіки;

Потенційні ризики:
  • неконституційне призначення/звільнення Президентом України директора БЕБ та затвердження організаційної структури БЕБ
  • втручання ПУ в діяльність БЕБ через встановлену у ПЗУ підконтрольність та підзвітність БЕБ ПУ. Крім того, незадовільна на думку ПУ за результатами звіту, робота Директора БЕБ є підставою для визнання його роботи незадовільною та відповідно звільнення;
  • встановлення права БЕБ витребувати в інших правоохоронних органах, органах державної влади і т. необхідної для виконання завдань інформації лише за рішенням керівника структурного підрозділу БЕБ позбавляє самостійності детективів передбаченої в КПК самостійності в прийнятті рішень та вчиненні процесуальних дій;
  • неврегульованість як діяти Директору Бюро, якщо йому надходять незаконні вказівки.
  • заниження вимог до кандидата на посаду Директора БЕБ щодо освіти у вигляді просто вищої юридичної освіти порушує принципи вимог щодо кандидатів на посади категорії «А», «Б», встановлені Законом України «Про державну службу», де така вимога передбачає «не нижче рівня магістр». Це може призвести до зайняття посади особою, яка не відповідатиме вимога щодо освіти;
  • відсутність у підставах звільнення Директора БЕБ, крім вказаного порушення вимог суміщення і сумісництва, факту притягнення його до адміністративної відповідальності за вчинення інших адміністративних  правопорушень, пов’язаного з корупцією (наприклад, накладення адмінстягнення за вчинення правопорушення, пов’язаного з корупцією);
  • змінами до статті 214 КПК щодо встановлення поряд з підставами для внесення в ЄРДР відомостей про к/п за ст. 212, 212-1 КК. крім наявності акту документальної перевірки, в якому зафіксовано правопорушення, «та іншими додатковими фактичними даними, що встановлюють наявність чи відсутність факту та обставин к/п», порушується принцип юридичної визначеності щодо визначення конкретного переліку таких підстав та може призвести до зловживань з боку детективів БЕБ при внесенні/невнесенні відповідних відомостей в ЄРДР;
  • безпідставне та нелогічне розпорошення підслідності, оскільки змінами до статті 216 КПК до підслідності БЕБ відносять розслідування к/п за статтею 224 КК (виготовлення, збут та використання підроблених недержавних цінних паперів), в той час як розслідування к/п за статтею 199 КК (…підроблених грошей, державних цінних паперів) залишається за Національною поліцією;
  • зміни до статті 216 КПК щодо визначення прокурором підслідності за іншим органом, ніж БЕБ (зміна підслідності) у строк 5 днів, є необґрунтованими та суперечать встановленим КПК строкам зміни підслідності та передачі матеріалів («він зобов’язаний невідкладно, але не пізніше наступного дня, з дотриманням правил підслідності передати наявні у нього матеріали до органу досудового розслідування та доручити проведення досудового розслідування»). Це призведе до зловживань та безпідставного затягування строків;
  • встановлення в ЗУ «Про ОРД» ліквідацію органу  підставою для закриття ОРС перед передачею цією ОРС до іншого органу призведе до їх безпідставного закриття та порушення строків їх ведення;
  • зміни до ЗУ «Про СБУ» щодо зміни їх компетенції в частині щодо здійснення досудового розслідування та ОРД у сфері боротьби з корупцією та оргзлочинністю не є предметом закону про створення БЕБ. Такі зміни мають бути відображені у відповідному законопроекті щодо діяльності СБУ. Запровадження таких змін законом Про БЕБ призведе до розбалансування системи діяльності правоохоронних органів. Це ж стосується і до закону щодо боротьби з оргзлочиннісю; 
  • змінами до ЗУ «Про боротьбу з тероризмом»  пропонується до повноважень БЕБ, як суб’єкта боротьби з тероризмом віднести здійснення контрольно-дозвільних процедур з переміщення товарів (вантажів) у районі проведення антитерористичної операції, що є компетенцією інших державних органів (податкової /митної служби) та неприпустимим для правоохоронного органу, основним повноваженням якого є протидія к/п у сфері економіки та їх досудове розслідування

Наслідки прийняття законопроекту для політичної, соціально-економічної та інших сфер 


Позитивні: 
виконання зобов’язань України перед МВФ щодо створення  органу фінансових розслідувань, який розпочне свою роботу з 01.01.2021 
(Меморандум про економічну та фінансову політику та лист України про наміри від 02.06.2020 № 18124/0/2-20)

Негативні:
втручання в конституційні повноваження Президента України при наданні йому повноважень щодо призначення і звільнення Директора БЕБ, визначення організаційної структури БЕБ, впливу з боку Президента (підзвітність та підконтрольність БЕБ ПУ) на діяльність БЕБ
Небезпечні